“多规合一”谋双赢

写入今年政府工作报告的“促进‘多规合一’”，引起了人大代表的广泛关注。推进“多规合一”，是深化改革的一项要务，是改革规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，可以实现国土空间集约、高效、可持续利用，实现“双赢”。

改革试点初见利

多年来，我国的规划体系建设虽然成效显著，但是也存在诸多问题：各部门牵头编制的规划自成体系、相互掣肘，严重影响管理效率；各类规划期限、用地分类和数据基础不统一，成果表达不一致；一些地方规划重局部轻全局、重当前轻长远，各行其是，贪大求洋；空间规划的权威性普遍不足，规划朝令夕改；有的规划定位不清，既增加了管理成本，又制约了市场配置资源的作用……

为此，2013年中央城镇化工作会议提出，要在县市探索国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等“多规合一”。

“作为全国惟一一个省域‘多规合一’改革试点，我们已经交出了成绩单。”全国人大代表、海南省省长刘赐贵说。

“启动‘多规合一’改革，是省委、省政府以制约海南发展的问题为导向，把全省作为一个大城市来统一规划的重大决策。”刘赐贵介绍，海南在“多规合一”改革中取得了一些成效：一是有效消除了“规划打架”的矛盾，实现了相互间有机衔接；二是严守生态底线，把生态红线落实到每个图斑和地块上；三是在编制规划的过程中谋划海南的发展，厘清了支撑海南发展的新业态和经济增长点，确定了重点培育和壮大的12个产业，在六类园区里集中集聚发展；四是探索最大限度简化审批手续，以规划代替立项，以园区整体环评代替单项环评。

“我们的最终目的，就是要在‘多规合一’指导下实现生态环境和经济社会发展的‘双赢’。”刘赐贵说：“‘多规合一’是海南省发展的现实诉求，也是长远需要，其目的就是更好地发挥海南省生态环境、经济特区、国际旅游岛三大优势。”

全国人大代表、江苏省淮安市委书记姚晓东表示，作为全国28个“多规合一”试点市县之一的淮安，“多规合一”试点实施方案已经通过了国家有关部门的审批，并且在“十三五”规划编制当中已运用了前期成果。

目前，淮安已经在国土、城市、环境等规划上推行融合，还为此成立了规划委员会，作为统筹多种规划的高位协调机构，实现一个市一本规划、一张蓝图，解决原来各种规划自成体系、缺乏衔接甚至相互冲突等问题。

姚晓东说：“‘多规合一’就是以主体功能区规划为基础，把城镇体系规划、土地使用规划、产业发展规划等其他专项规划在一张图上融合，也就是一张图管规划、一张图管发展。”

抓准关键再深入

“事关我国城市发展关键内容的主要有两个规划：一个是城市总体规划，另一个是土地利用规划。这两个规划的综合作用，决定一个城市的发展和建设空间。但是，在实际执行过程中，经常出现两个规划不协调统一甚至产生矛盾的情况。”全国人大代表，天津市规划局副局长、滨海新区规划和国土资源管理局局长霍兵介绍说。

根据现行行政管理体制，城市总体规划的制定、执行、落实以及对违反城市总体规划行为的执法、处罚权，归城市规划主管部门所有。而地方国土资源主管部门，则主要负责耕地保护、土地开垦、整理、交易、执法等方面的工作，同时负有编制和执行土地利用规划的职能。

日前出台的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干指导意见》提出，要在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一，从而达到“两个规划一个部门”的效果，强化城市建设发展中的“规划刚性”。其最终目的还是要提高政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，同时改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。

改革应抓住关键，避免简单问题复杂化。霍兵认为，“多规合一”的重点还应该在空间规划上。

“其实，目前规划的矛盾冲突主要发生在土地规划和城乡规划之间，衔接协调也主要针对这两类规划，应将工作重心及时调整到这两类规划上。”霍兵说，这两类规划都是对空间进行划定的、比较直观的规划，应该从技术方法和管理手段上进行统一，便于城市的管理工作。

此外，霍兵还强调，未来要推动“多规合一”取得实质性突破，既有赖于发展新理念的强化，也有赖于空间规划体制改革的整体推进，更要依赖于相关法制的健全。

“‘多规合一’后形成的规划应该叫什么要明确。”霍兵认为，推进“多规合一”试点工作的同时，应该同步开始空间规划立法工作。“立法需要固定的程序和一定的时间，等试点成果出来，需要在全国推广实施时再开始立法，就太晚了。”

要把“多规合一”工作纳入法治化轨道予以推进，通过整合形成的一本规划、一张蓝图，通过立法形式将其确定下来，持之以恒地加以落实。霍兵建议，法律保障的健全，可以先从地方做起。“各地可以先出台相关的条例、准则，确保规划的贯彻实施。”

城市是经济社会发展的载体，规划的最终目的是要为人们创造良好的人居环境。随着城镇化发展从速度向质量的转变，规划需要改革创新，实现转型升级，从扩张为主转变为效益优先。作为改革创新具体措施的“多规合一”，已经试点起步，期待更深入的推进。

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